主题：地方政府成调控对象 深圳年土地出让金过百亿

第一财经日报记者：毛瀚民  发自深圳


目前，在全国房价一路飞涨的形势下，中央政府已经将调控的矛头直接对准了地方政
府。 
新近出台的国15条规定，地方政府的要从土地出让金分出15%，以用于廉租房建设。而
国土资源部近期正在酝酿土地出让金的重新分配问题。

次前出台的政策规定自2005年1月1日起，土地有偿使用费实行先缴后分。各级国库收到
库款时，按规定的分成比例，将库款的30%逐级上划中央总金库；将库款70%的部分，按各
省、自治区、直辖市人民政府规定的省、市、县具体分成比例进行划解。

做为地方财政最大一块收入的土地出让金这块大大糕，将面临一个新的地方政府和中央
分成的格局。

另一方面，土地做为财富之母，在控制着土地的地方政府和掌握着土地需求的开发商
手里，实现了价值的最大化，同时，也拉动了房价的飞速上涨。

做为全国首开土地拍卖制度之先河的深圳，是全国土地制度改革和房地产市场前沿一个
浓缩的变迁样本。
    

每年卖地百亿以上

有必要回顾一下深圳近20年的土地拍卖史。
1987年12月1日，深圳首次举行国土有偿使用权拍卖会。深圳房地产公司以525万元的
最高价获得了罗湖区东晓路一块8588平方米土地的使用权，不到一年时间盖起的东晓花园
154套住宅仅一小时内，就被业主排长队购空。从此，深圳开始了土地市场化的探索之旅，
开始了让土地从“迈向市场”到“全面市场化”的嬗变之旅。土地使用权在中国第一次作为
资产进入市场。

经济特区建立后，为了解决城市建设资金问题，深圳率先进行了土地管理体制的改革，
变土地的无偿使用为有偿使用。到1990年底止，协议出让土地302幅，招标15幅，拍卖出让3
幅。 特区成立20年时，拍卖土地被媒体称为“深圳经典” 

多位专家在接受第一财经日报在采访时称，深圳在中国的土地制度发展和房地产市场规
范上是个典型样本。土地拍卖，直接促成了宪法的修改；土地按揭，也标志着深圳的土地政
策日益成熟；宝安龙岗900多平方公里农用地转为国有土地，深圳也开了先河。

在土地拍卖收益上，土地出让金包含在土地开发基金中，深圳土地开发基金于1988 
年正式建立，据不完全统计，1988 年－2002年14 年间，在招标拍卖不足其中10%的条件
下，深圳土地开发基金亦累计收入600 余亿元，与20 年间城市基础设施建设投资额相当。
这一数字从１９９６年后每年更达到１００多亿元。土地收入已经是深圳市的第二大财源。

根据深圳市房地产年鉴，１９８７年到１９９９年，深圳市利用拍卖和招标两个方式
一共卖出了８０多块地，出让面积基本上都在１万平方米左右。而每年协议出让面积是１０
０多万平方米。１９９５年、１９９６年还一度终止了土地拍卖。１９９７年连一次招标或
拍卖都没有。１９９８年当深圳市通过卖地赚了１０８个亿。

这还不包括除次之外的协议性土地出让，深圳国土局一位领导在接受媒体采访时承
认，１９９９年之前，９０％的土地实行的都是非市场价格的协议出让。
     
2001年 11月，深圳成立土地房产交易中心，政府通过招标、拍卖方式共出让了17幅
经营性土地使用权，为国土基金增加近38亿元。2003年，深圳通过11次土地拍卖获得土地出
让金30亿左右；2004年拍卖23次，获得土地出让金40亿左右，加上协议性出让的其他土地，
2004年度深圳全市国土基金总收入128.46亿元，总支出120.51亿元，结余7.95亿元，累计结
余76.57亿元。

2005年这一势头有增无减，根据深圳土地房产交易中心网统计， 2005年深圳出让用
地共12宗，成交土地面积60万㎡,收取地价30.6亿元，占总成交额的85%。另15%为企业转让
用地，2005年企业转让用地共27宗，成交金额5.6亿元。

深圳土地交易网的相关工作人员透露，深圳政府每年土地拍卖的收益并不固定，随
这推地的多少而定，近年来深圳每年卖地收益都在100亿之上，过度的土地资源透支使得深
圳现在的可用土地捉襟见肘。
  
中国综合开发研究院城市经营研究中心李津逵主任在接受记者采访时，政府在土地出让
这一快的整个市场中，60%为工业用地出让，这一块地价比较低甚至是是免费的，还有一部
分是公用建筑用地，建医院、学校马路等，真正赚钱的只有15%左右的商业用地拍卖。

在土地拍卖收益上，土地出让金包含在土地开发基金中，深圳土地开发基金于1988 
年正式建立，据不完全统计，1988 年－2002年14 年间，在招标拍卖不足其中10%的条件
下， 深圳土地开发基金亦累计收入600 余亿元，与20 年间城市基础设施建设投资额相当。
这一数字从１９９６年后每年更达到１００多亿元。土地收入已经是深圳市的第二大财源。
    
坐地生财

“深圳的土地出让金基本上全部用在地方财政支出上，基础设备建设、公用建筑等，
还有就是在转地过程中的土地补偿成本，这样一算下来，应该所剩无几。很多内地城市情况
也差不多。”深圳社科院城市营运研究员高海燕主任对记者分析。

而据国研中心课题组调查，现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30%～
40%左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；30%～40%左右作工业用地；另外
大约还有30%，就是商业和住宅用地，其中有一半要建经济适用房，也就是说只有15%才是真
正的商业用地和房地产。

“尽管商业用地普及了招拍挂，但是，工业用地还是各地政府根据当地产业布局和
发展的规划要求，由政府协议出让给企业的”。美联物业深圳宝安区分行经理江先生说，大
企业是各地政府主动争取的对象。

“这些做大了的企业在与政府谈判时拥有相当的资本。大企业只需要许以政府高额的
投资，政府就会奉上大面积廉价的工业用地，”他说，“因为大企业会给当地GDP、利税、
就业等带来好处。”

基础设施用地是需要政府大量投入的，而工业性用地涉及到地方的招商引资，产值和
税收同样是地方政府政绩函数的选项。一般来讲，这些用地，如果跟土地开发的成本打平就
算非常不错了，多数情况是倒贴。经济适用房也如此。因此，地方政府要想从土地上获取利
益，就必须拿占总数15%的商业用地，赚大于另外85%的非营业性用地的成本才能有利润。所
以在此机制下，地方政府自然要拼命地炒高房地产，高海燕主任分析说道。


博弈游戏

    事实上，中央政府和地方政府在土地出让金的利益博弈上，从来没有停止过。

   1989年5月，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国
有土地使用权出让的收入中，“40％上交中央财政，60％留归地方财政。不论上交中央财政
还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用”。

   上述文件未及实施，两个月后，财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实
施办法》，中央在土地出让金分享上后退一步：土地出让后，当地政府可“先留下20％作为
城市土地开发建设费用，其余部分40％上交中央财政，60％留归取得收入的城市财政部
门”。

    尽管按照此文件，中央提取的比例已降至32％，但面对全国3000多个县市政府，中央政
府实在鞭长莫及。由于无法核实土地开发的成本，很多地方与中央“打太极拳”，隐瞒、截
留土地出让收入，中央提取32％也很难落实。

     在此种情势下，1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理
的暂行办法》，把中央对土地出金的分成比例缩小为5％；1993年底实行分税制改革时，又
把土地出让金作为地方财政的固定收入，中央提取5％的规定也被取消。从此，土地出让金
全部划归地方政府，结果依然“主要用于城市建设和土地开发”。
 
    在中央获取土地出让金比例节节后退的同时，地方政府越来越将此收益作为预算外收入
的主要来源，有的比例甚至高达60％以上，遂有“第二财政”之称。据2004年国土资源公
报，当年全国共出让土地17.87万公顷，建设占用耕地14.51万公顷，土地出让价款高达
5894.14亿元。
    
    深圳大学产业经济研究所魏达志教授对次认为，目前，我国土地利益分配中存在的最突
出的问题，是地方化问题。在现行的土地级差利益分配格局中，地方政府既是土地级差利益
分配的行政调节者，同时又是追求自身利益最大化的“经济人”，以至形成了“开发商占大
头，政府占中头，农民占小头”的土地利益分配的不公平格局。

   2003年底，新上任不久的国土资源部部长孙文盛透露，中央决定对国土资源实行省级以
下垂直管理体制。业内人士认为，这次土地管理制度的改革事实上是1987年以来土地权力和
土地利益的最大一次调整。

   这同时意味着中央政府对集土地规划、土地审批、土地出让金收取等权力于一身的地方
政府的土地利益分配主导资格紧急叫停。自行其事，既当裁判又当运动员，而常常置国务院
和国土资源部的政令于不顾的地方政府从此不可能再从土地上获取最大利益。


地皮共房价飞翔

    “地价当然能拉高房价，对比一下历年的房价和地价涨幅就很明显，土地和房价是一种
互动关系，尤其在深圳这个土地资源已经透支的城市，高地价自然拉动了房价的上涨预
期。”深圳英联不动产董事长郭建波博士这样说。
    
   “这是土地拍卖制度的恶果，土地拍卖是价高者得，高地价高成本，必然是高价格，因
为政府和开发商控制了土地和房源，土地市场中政府即是游戏规则制定者，又是执行和操控
者，地方政府和开发商当然会希望房价和地价比翼双飞。”

    公开资料显示，2003年12月，招商华侨城以5441元拿下尖岗山A012-0068地块。2004年4
月，香蜜湖九万三地块楼面地价高达7442元。2004年11月，招商华侨城以楼面地价8575元拿
下尖岗山A012-0078地块，创下深圳迄今为止地价最高记录。 



    “所以说土地拍卖是把双刃剑，7千和8千的地价成本，你怎么可能把价格定得比这个
低，而这样的地价是拍卖来的，价值最大化了，房子的价格自然要包含这个成本和利润在中
间，你是开发商你怎么办，很简单的道理。” 郭建波博士分析说道。
    而以经营城市经营土地为口号的城市效仿深圳，将土地出让金作为地方政府财政的支柱
收入，这种趋势背后，是现行土地制度的消极做用。





记者手记：


借鉴香港未必好使

    政府从土地上得到的财政收益，从性质上分，包括租、税、费三个方面，为这三个方面
安排一个恰当的比例，是建设一个高效率、可持续的城市公共财政的重要内容。1987 年9 
月，深圳市率先实行城市用地使用权拍卖，揭开了中国土地使用制度改革的序幕。主要借鉴
香港模式的土地批租，使土地价格信号开始显现，新增城市土地资源资产化，并且以拍卖的
方式使资产价值最大化，在税费之外获取城市基础设施建设的资金，这就是城市土地经营的
开始，并被宪法与法律在事后追认。国家垄断城市土地所有权和农地城市化的发展权；并以
拍卖、招标、协议等方式将使用权有偿有限期地出让给使用者；土地使用者一次性缴交地
价；对土地使用者基本上不征财产税为基本特征的土地批租制，成为我国城市土地利用的基
本模式。但是，在实行土地批租制前城市大量的行政划拨用地，和批租制实行后的大量协议
用地，已经构成了城市用地的巨额存量，是土地经营的重要边界条件。

     土地批租中城市政府向用地者收取的地价，包括了出让金、开发配套费和补偿费。出
让金是政府作为土地所有者让渡使用权的代价，也就是政府出租土地资产所收取的租金。开
发配套费和补偿费是费的性质，而出让金则是一次性收取的地租。在地价中并没有的税收的
成分。
      对于原划拨用地和协议出让的国有土地，深圳等城市加收了“年地租”，作为土地出
让金之后的“第二关口”。其作用，依然在于堵截土地租金的流失。在土地市场上，国家具
有两种身份这就是政治身份和经济身份。因而拥有三种权力：作为其政治权力的征税权和规
制权，和作为经济权力的土地所有权。前者可以带来税收，后者可以带来租金。现行的制度
是“租而不税”，与经济发展阶段相关。如果又租又税，将会使财政收入在GDP 中的比例过
高，而妨碍经济的起飞。但是在租而不税的体制下，国家依据行政权力而收取的税收，在土
地收益分配中并没有体现。而国家依据城市土地的所有权向用地者收取的地租，却因为大量
的用地者是国企、是行政事业单位、是历史遗留用地，国土部门又不具有税务部门那样的征
管力度，漏洞太大。